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宏论| 谋略国家中心城市布局

时间:2016-08-26   来源:凤凰新闻 作者:

 

自去年年底中央城市工作会议召开以来,政府、学界与社会舆论对城市健康可持续发展的关注度持续上升,尤其是人口规模、经济总量位居全国前列的中心城市,更是各媒体、自媒体广泛关注的对象,两两城市相互比较的言论往往牵动大家的神经。诸如,媒体总提到,北上广深是一线城市,北京、上海已跻身全球城市顶端行列,某某城市提出要建设国家中心城市,等等。

 

    如今,对一线城市全球城市已有较为清晰的论述,那么,这个国家中心城市是啥?本文将在明晰此概念的基础上,对中国的国家中心城市如何布局,提出学术见解。

 

概念由来:早在2007年原建设部上报国务院的《全国城镇体系规划(2006-2020年)》中首次提出国家中心城市的概念。在其名词解释中指出:国家中心城市是中国金融、贸易、管理、文化中心和交通枢纽,同时也是发展外向型经济和推动国际文化交流的对外门户,表现为全国层次的中心性和一定范围的国际性两大基本特征。规划提到,北京、上海、广州、天津四个城市为国家中心城市,这些城市对应中国社会经济最发达的京津冀、长江三角洲、珠江三角洲三个城镇密集地区,是中国参与全球竞争的核心地域,是国际交往的国家门户,同时也对所在区域(跨省地区)具有强大的辐射影响力。这里需要指出的是,规划并没有考虑港澳台地区。随着中国总体经济总量的进一步提升,越来越多的城市也有可能进入国家中心城市范畴。

 

为什么要提国家中心城市?

 

2015年底中国城镇化率已经达到56%,城镇化发展进入到高速增长的中后期。城市,尤其是人口规模、经济总量大的中心城市,对社会经济发展起着举足轻重的作用。而其中的国家中心城市,是全国城镇体系的顶端城市,其区域布局事关中国的对外开放和城镇化的健康可持续发展。

 

首先,国家中心城市是中国融入全球化、全方位参与国际竞争力的核心城市,是国家综合国力的体现。培育国家中心城市,有利于中国在更大区域范围内扩大对外开放合作、引领国际交流合作向纵深推进。

 

中国目前已经成为继美国之后的第二大经济体国家,与世界各国的经贸往来、社会文化与科技教育等交往活动日趋频繁,故而需要首都及其若干具有国际化担当的城市与全球其它城市进行密切交流。如当前北京、上海、广州、深圳等城市,正在带领三个沿海城镇群地区进入全球城市体系的顶端,带动我国经济、科技、文化与世界其他国家的密切联系。

 

其次,培育国家中心城市有利于中国的工业化与城镇化的协调同步发展,并推动区域的创新转型。

 

2015年中国人均GDP超过8000美元。这个时期,推进产业结构优化升级、内需消费增长、科技与文化创新发展、提高城市发展品质,改善城乡二元关系,是国家发展的重要任务。这些重任需要人口规模大、经济实力强、创新能力高的国家中心城市来承担,尤其是中西部地区和东北地区,更需要有此担当的城市。

 

国家中心城市对国内的战略资源、高端生产要素配置,如国企(央企)总部、民企总部及地区分布、研发部门等战略选址具有重要参考意义,并有助于缓解经济资源向北京、上海等中心城市过度集中的压力。

 

从历史长河中找线索

 

中国历史上,无论是大统一时期,还是分裂对峙时期,国家重要的中心城市始终表现出多中心发展态势。通过经济、政治文化、军事交通和人口等方面指标综合分析,我国古代中央王朝统一时期,具有跨区域影响力的城市保持在8-12个左右,分裂时期也保持在5-10个左右。而在近代民国1927-1947年间,也先后设立了12个院辖市(直辖市)(中华民国的院辖市(直辖市)源于中华民国政府于1921年颁布的《市自治制》中的特别市,1930年施行《市组织法》将其改称为院辖市,参见维基百科直辖市(中华民国)词条),作为统领各大区域发展的中心城市。

 

 秦以来的都城分布

 

新中国成立前30年里,我国宏观经济和城镇布局,深受苏联的地域生产综合体理论影响。北京、上海、沈阳等城市在计划经济时期,工业、商业与交通运输指标比重占据全国较高水平。但是,由于该时期实行计划经济,受制于各省市区的行政管理,经济发展相对封闭,除了北京、上海以外,尚未有具备全国经济影响力的城市。横向来看,当时的天津、广州、武汉、成都、兰州、西安、南京等城市,在全国的经济实力较强、人口规模较大;而太原、包头、鞍山等城市也具有相当突出的区域性生产组织中心意义。

 

改革开放以来,国家出口导向战略下的沿海工业化、城镇化打破了计划经济时期的封闭式经济体系,跨区域的产业经济联系加强。沿海的低运输成本、低劳动力成本优势带动了工业资本聚集,从而推动一批城市人口加速增长。

 

如我国的长三角、珠三角和京津冀地区,其经济总量占全国的比重持续上升。2014年三大城镇群常住人口占全国的27.5%左右,就业人口占全国的29%左右,流动人口占全国的43%左右,大专学历以上人口占全国的36.5%大专学历以上人口数据来源于第六次人口普查资料);经济总量占全国的47.5%左右,进出口总额占全国的3/4,专利授权数占全国的2/3。北京、上海、广州等中心城市,从计划经济时代的工业经济中心与交通枢纽,转向全国性的高端生产服务职能、国际门户职能和高端消费服务职能。

 

2008年的国际金融危机,迫使我国加强内需市场培育;同时,各类开放政策也逐步向内陆地区倾斜。一些经济实力较强的城市,通过交通枢纽、空港建设,极大提升了其在全国的枢纽地位和全球中的开放地位,国家区域经济格局逐步走向相对均衡发展。

 

  北京与上海的全国影响力分析(对地级行政单元,2013年)(数据来源于www.baidu.com搜索的北京、上海与相关城市的词条数,间接反映城市之间的经济、交通、信息联系强度)

 

 

这里说说天津,为什么全国城镇体系规划优先将其列为国家中心城市?这还是国家在近十多年里的特别关照所致。自天津滨海新区设立以来,国家自由贸易区、国家自主创新示范区、中新生态城等、国家租赁业创新示范区重大政策相继落户天津,使其稳步迈入国家中心城市行列。

 

经济实力方面,2006年天津全社会固定资产投资占全国的1.68%2013年全社会固定资产投资占全国比重上升为2.41%;以大飞机、大火箭、航天科工为主的先进装备制造业加快聚集;2015年天津港集装箱吞吐量接近1500TEU,全球排名第十,国内第七。

 

目前,GaWc全球城市体系排名中,天津是列居上海、北京、广州、深圳之后的第五个中国城市。

 

谋略国家中心城市布局

 

谋略国家中心城市,还是要从其内涵及延伸来谈。第一,中心性至关重要,体现在市场中心和网络中心两方面,尤其是交通网络中心方面;第二,国际性是加分因素,体现在国际门户、创新中心等方面。

 

未来我国社会经济发展对全国城镇体系的影响,主要表现为以下几个突出方面。一是随着全球化深度推进,将出现新的国际门户、创新中心;二是国家实施相对均衡的城镇化发展战略,有利于培育新的市场中心;三是区域交通、能源设施在全国层面将促使新的网络中心出现。

 

因此,未来新的国家中心城市将在新国际门户、创新中心、新市场中心、新网络中心的叠加下产生。既有的国家中心城市也将在这些职能叠加基础上,向全球城市体系的上层位置移动。此外,军事管理职能是国家中心城市的重要职能之一,但本文不对此做过多涉及。

 

1)新的国际门户

 

GaWC全球城市体系研究表明,除了纽约、伦敦、东京、巴黎等世界城市外,一批人口规模不大但以上专业化职能突出,战略性经济要素掌控力强的城市列居全球城市体系的前列。随着我国参与全球化进程继续加深,也将出现一批新的专业化强的国际门户。

 

一是处于长三角、珠三角和京津冀的核心城市将逐步向全球城市体系的顶端移动,在文化、科技、创新服务、高端消费等国际性职能方面有更大突破。二是面向不同国际次区域的边境省区中心城市的国际化门户职能与边界中心枢纽地位将进一步强化。三是中国沿海地区的空港、海港地区和商贸物流节点城市,以及内陆的空港国际门户城市将产生国际性的专业化职能,如浙江的义乌、重庆的江北空港地区等。

 

 2013年全国主要城市的航空货运吞吐量对比

 

 

特别地,新时期中国联合周边国家积极倡导的一带一路战略,对于未来区域开发格局将产生深远影响。一带一路战略使我国对外开放格局从过去的沿海一个方向转向沿海与内陆边境两个维度,由此将形成纵深联动的区域开发局面。在这一战略引导下,目前重庆的中新战略性互联互通项目启动,宁夏内陆开放型经济试验区获批,一批中欧集装箱和邮政班列已定期开通。

 

可以预见到,未来20年里,一批重大区域性综合交通枢纽设施,重大国家级政策将向中西部地区甚至边境地区倾斜,从而引导产业要素、创新要素和信息要素的集中。未来,中蒙俄、中国-中亚-西亚、中国-中南半岛、新亚欧大陆桥、中巴、孟中印缅等国际经济合作走廊上的区域性中心城市、边境地区门户城市、口岸城镇将迎来发展机遇。

 

  一带一路战略下国家空间格局(图片来自中国城市规划设计研究院编制的《一带一路空间战略研究》课题综合报告)

 

 

2)新的创新中心

 

国际化职能拓展的一项重要指标是城市的综合创新能力。创新能力,一方面体现在新技术成果的孵化与市场交易上,另外也体现在制度创新带来的产业经济价值链的延伸与市场化等成果上。

 

当前,对世界一流创新中心城市称号有较强竞争力的中国城市,有北京、上海和深圳三座。澳大利亚智库2thinknow评出的2014年全球最具影响的创新城市前50名里,上海、北京位列其中。北京在中关村自主创新示范区政策下,上海在张江自主创新示范区政策下,均提出争取成为具全球影响力的科技创新中心。当前北京中关村的技术交易合同占据全国的40%左右。深圳、上海成为新兴的互联网+”经济重要创新基地。

 

中国正处于产业结构转型的关键时期,在国家全面推进制造业2025战略,推动大众创业、万众创新时期,加快形成一批接轨国际产业研发转移,培育本地创新服务中心的城市尤为迫切。

 

麦肯锡提出,全球科技创新中心的成长有三条路径:其一是新加坡、台湾新竹为代表的政府主导型创新发展模式,其二是首尔、班加罗尔为主的城市综合服务型创新模式,其三是硅谷、纽约为主的基础研发+风投产业化创新模式。北京、上海、深圳以第三类模式为主,而中国其余科技实力强的城市往往采取第一类模式。如国家布局未来科技城的城市,有天津、武汉、杭州,是明显的政府主导型;此外,广州、南京、成都、西安等城市的科技原创动力较强,未来这些城市都应朝第二类创新模式转型。

 

全国大型民营科技企业的研发创新中心分布

 

 

3)新的市场中心

 

我国人口大国的基本国情决定了健康有序推进城镇化、合理引导农村人口就地就近转移是保障社会经济可持续发展的重要因素。内需导向的工业化、城镇化发展步伐加快,意味着未来人口密度分布将会成为主导城市发展的决定性因素之一。而从历史经验看,当我国是强大的统一国家时期,中心城市的分布是相对均衡的。从中国的人口分布与人口密度来看,未来将有7-8个人口规模超过1亿人、半径尺度在300公里左右的城镇密集地区。这些区域意味着庞大的消费市场,由此可以支撑一个强有力消费型中心城市的发展。

 

  全国主要人口规模一亿左右的城镇密集地区(底图由清华大学龙瀛提供)

 

 

可以预见,未来人口密集的长江中游地区、黄河中下游地区、成渝地区将成为我国的新兴市场地区,这些区域将成为新的城镇人口快速聚集中心。尤其是,当前我国服务业对国民经济的贡献率已经超过工业,发挥中心城市的现代服务业引领作用、带动消费经济发展是促进大区域产业升级的重要途径。

 

  2013年全国主要城市市区的执业医生数量对比

  豆瓣同城一周活动对比(采集自201511月底一周数据)

 

 

4)新的网络中心

 

区域交通条件对全国城镇体系布局的影响至关重要。自2000年以来,我国开始了大规模的高速公路网建设,2004年左右开始了海港与内河港的建设高潮,2008年金融危机后,中国的铁路、高速铁路和机场建设步伐明显加快。预计到2020年前后,中国将基本建成覆盖20万人口以上城市的高速公路网、铁路网和覆盖50万规模的航空网络和高速铁路网。这些交通网络的枢纽地区的经济聚集能力将空前提升。主要表现为两方面:

 

一是各种交通设施网络将在全国层面形成布局相对均衡的客货运的集散中心,根据《全国城镇体系规划(2006-2020年)》,我国将建成北京-天津、上海、广州-深圳、沈阳、重庆-成都、武汉、西安、郑州、兰州等九个一级综合交通枢纽。

 

二是这些枢纽城市的直接影响范围将随着高速铁路、机场航线得到更大拓展。通过日本新干线建设对高速公路和航空出行的影响分析表明,250公里左右是高速公路和高铁交通方式出行率的等分距离;800-900公里是高铁与航空出行的等分距离(高津利次,2007)(原文出处《日本铁路与交通》20078月,根据图纸换算)。根据2小时商务圈看,核心城市的城市经济区范围将随着高铁、城际轨道扩展到500-600公里范围,由此对物流体系的重塑将产生重大影响。同时随着支线机场建设,中心城市的休闲旅游服务辐射腹地拓展到600-1000公里范围。譬如,当前成都、昆明等城市,航空中转枢纽职能得到明显提升。

 

 综合型电商与第三方物流分布(截止2014年底)

 

 

论道具有潜力的城市

 

1)重庆、深圳

 

重庆的快速崛起,获益于国家行政资源倾斜和各种资源、设施的持续投入。自1997年重庆直辖以来,重庆在三峡库区建设和实施西部大开发战略中逐步崭露头角,在全国的市场中心、交通网络中心地位得到明显提升。尤其是十一五以来,重庆的综合实力得到明显提升,在其国家的中心地位得以稳固,同时国际门户地位也明显提升。

 

商务印书馆出版的《全国城镇体系规划(2006-2020年)》一书指出:根据加快中西部地区发展的实际需求,将重庆纳入国家中心城市,作为内陆地区的国际化门户和新兴市场中心,在推动西部地区工业化,促进城镇化平稳健康发展方面发挥更加重要的作用。

 

当前,国家对于重庆两江新区给予很高期望,在空铁水联合枢纽下,其定位欧亚国际物流大通道的门户与枢纽,为重庆的内陆开放高地奠定坚实基础,目前已吸引超过110家世界五百强企业落户。同时以轨道交通、电力装备、新能源汽车、国防军工、电子信息为主的现代制造业产业集群,以重大科研成果转化基地、灾备及数据中心为主的创新服务中心,都是国家在西部地区的重大布局。

 

  数据来源:采用2000年、2010年和2015年全国国民经济和社会发展统计公报和重庆市国民经济和社会发展统计公报

 

深圳凭借改革开放30多年的春风,走出了一条创新先锋城市道路,成为深圳模式的示范。目前深圳是粤港合作的先锋城市,是国家重要的口岸贸易中心、金融创新服务中心和高新技术产业创新中心之一。深交所、国家级自主创新示范区等重要政策载体,为深圳保持快速发展奠定坚实基础。深圳模式中引以为傲的创新中心,使其成为国家中心城市强有力竞争者。虽然深圳没有211大学,但其产学研商体系是国内最为完善的。

 

"十二五"期间,深圳战略性新兴产业年均增长20%以上,增加值占GDP比重超过35%,对经济增长的贡献率接近50%;全市拥有国家级高新技术企业4742家, 2014PCT国际专利申请量达1.16万件,每万人有效发明专利拥有量65.7件,是全国平均水平的13.4倍。

 

 

2)杭州、成都、南京、西安

 

杭州、成都、南京、西安这四座城市,都是历史悠久的国家历史文化名城,也是具有跨省域范围中心职能的城市,主要体现在交通枢纽、科技教育、文化传媒等方面。

 

这四个城市的人才储备长期来看较为优越,未来在发展科技创新、文化创意和区域性金融商务等产业方面具有突出优势。也正由于其兼具历史文化名城和区域性中心的优势,这四类城市的国家中心城市,成长路径应尤其突出文化弘扬与宜居品质提升两方面。

 

当前国家倡导一带一路战略,以促进沿线各国家和地区的文化交流,这四座古都是继北上广之外的国家文化交往中心城市,其战略价值和地位不言而喻。杭州最近几年发展尤为值得关注。杭州在21世纪初,就开始谋划品质之城发展目标与定位,其后更是转变发展理念,提出了美丽杭州规划行动。经过十多年潜心经营,为其赢得了G20峰会、世界游泳锦标赛、亚运会等一系列国际重大交往事件,使其国际知名度和影响力得到极大提升。

 

  数据来源:采用2000年、2010年和2015年全国国民经济和社会发展统计公报和表中各市国民经济和社会发展统计公报

 

 

3)武汉、沈阳、郑州

 

武汉、沈阳、郑州这三座城市,在近代中国发展史上都具有举足轻重的地位,也分别是中国长江中游地区、东北地区和黄河中游地区传统意义上的经济中心和交通枢纽城市。

 

这三座城市都位于中国人口过亿规模地区的中心,因此在培育区域市场发育方面具有区域性中心职能。但更为重要的是,这三座城市均是中国在推进制造业2025战略方面的重镇,它们跃升为国家中心城市的发展路径,离不开工业体系的全面扩展与升级。如果说北上广是拼世界城市,渝深拼全球创新中心领军城市,杭蓉宁西是拼全球文化中心城市,那么这三座城市就是拼全球制造业领军城市,是直接应对以美国为首的再工业化战略挑战的核心城市。

 

数据来源:采用2000年、2010年和2015年全国国民经济和社会发展统计公报和表中各市国民经济和社会发展统计公报

 

 武汉是当前长江中游地区的重化工业中心、钢铁与汽车制造业中心、高新技术产业基地;沈阳是全国重要的综合交通枢纽、装备制造业基地、全国性金融中心之一和商贸物流节点城市之一,肩负振兴东北老工业基地的重任;郑州是黄河中游地区的综合交通枢纽,也是综合工业的重镇。一方面,国家可在战略性新兴产业升级,科技创新发展方面给予其更多关注,特别是将更多国防科工尖端产业、研发功能融入这些城市的产业体系。譬如,今年2月,国家级储存器产业化基地落户武汉,为其布局240亿美元产业链,就是一例。另一方面,也不应盲目跨越发展阶段,以过度超前的战略,指导产业的错配升级,否则只能拔苗助长。

 

4)大连、青岛、宁波-舟山、厦门

 

大连、青岛、宁波-舟山、厦门是中国过去100年以来一直很重要的沿海开放城市,其成长路径也与国际贸易有密切关系。在当前一带一路战略中,这几座城市的门户地位也得以强化。

 

这四座城市是在上海、天津、广州和深圳等沿海中心城市以外,具有深化对外开放功能、寻求贸易创新发展的核心城市。因此,未来国家在自贸区政策上应优先向这些城市倾斜。自贸区为双向开放提供了良好的制度环境,未来在推进投资管理制度、贸易监管模式、金融制度、事中事后监管制度,跨境电商贸易制度以及负面清单等方面应试点创新突破。当然,与之前一类城市相比,这类城市的短板在市场腹地方面,进一步凸显门户作用,向着深圳发展的目标方向迈进,还是有可能的。

 

  数据来源:采用2000年、2010年和2015年全国国民经济和社会发展统计公报和表中各市国民经济和社会发展统计公报。

 

 

5)哈尔滨、乌鲁木齐、昆明、南宁

 

如果说上面四个城市是中国海洋文明拓展的战略堡垒,哈尔滨、乌鲁木齐、南宁、昆明四座城市,就是内陆地区面向一定区域范围的潜在国际化中心城市、文化名城。历史发展经验表明,当国家实力强大的时候,必定有繁荣稳定的边疆支撑,边疆地区成为商贸、文化、宗教交流的重要跳板。特别是当前国际政治、军事风云变化的时期,中国与他国相邻地区的繁荣发展,也将对周边国家地区的稳定发展起到积极作用。

 

当前,这四座城市的经济总量、人口规模目前还不足以达到国家中心城市要求,但未来在一带一路战略引领下,将在国际贸易、科技与文化交流、国际门户职能发展方面有较大作为,分别在促进东北亚、中亚和西亚、东盟、湄公河次区域的跨境合作交流方面发挥重要作用。这四座城市的中心城市升级路径体现在边疆地区的国际化职能方面:一方面,加强空港门户以实现跨国贸易便利化、实现空港保税物流与中转加工贸易保障;另一方面,应该立足这些城市推进国家重要的战略性物资储备基地建设。

 

  数据来源:采用2000年、2010年和2015年全国国民经济和社会发展统计公报和表中各市国民经济和社会发展统计公报

 

 

国家中心城市发展的愿景

 

国家中心城市辐射带动作用不可忽视,这些城市将联同周边次中心城市、县城,构成具有全球影响力的城镇群或大都市地区。

 

因此,对国家中心城市的认识应该有全球性视野和区域性视角。随着我国工业化、城镇化的推进和国际化程度不断加深,国家中心城市的地位和作用,是一个需要长期关注的政策性与学术性话题。

 

(本文暂不涉及香港、澳门及台湾地区的城市,这些城市在国际交往、区域经济协作发展和推动区域创新等方面具有特殊性。)

 

城市常住人口为2013年的统计数据,数据来自《中国城市建设统计年报2014年》的城区人口与城区暂住人口之和;

市区GDP2013年数据,数据来自《中国城市统计年鉴2014年》;

金融中心指数为综合开发研究院(中国·深圳)发布2015年第七期CDICDI·CFCI);

航空旅客吞吐量为2015年中国民航统计公报;

实际利用外资为2013年全市数据,数据来自《中国城市统计年鉴2014》;

会展指数为CMIC中国会议市场指数,为20153月发布数据;

211大学数量为2014年汇总数据;

执业医生数为2013年市辖区数据,数据来自《中国城市统计年鉴2014》;

都市文化中心为豆瓣同城一周内的音乐、戏曲、讲座和展览数量总数的排名。

 

作者单位: 

王凯,博士,教授级高级城市规划师,中国城市规划设计研究院副院长

徐辉,硕士,中国城市规划设计研究院绿色城市研究所副所长,高级城市规划师